Terraform строит граф зависимостей и создаёт независимые ресурсы параллельно (по умолчанию 10 потоков). Гонки возникают, когда реальная зависимость есть, а в графе её нет — Terraform о ней не знает и запускает операции одновременно. Усугубляют eventual consistency облачных API («created» ещё не значит «виден и готов») и rate limiting.